古代时，臣对君的报告名目繁多，常用的有章、表、议、疏、启、书、记、札子、封事等。清代沿袭前明制度，用题本和奏本两种形式。题本是较正式的报告，由通政司转送内阁申请拟旨，再呈送皇帝，手续繁复，又易泄密。奏本不用印，手续较简，但也要做公文旅行，毫无机密可言。密折的要旨就在一个“密”字，它由皇上亲拆亲行，任何第三者都无权拆看，有很强的保密性。

因此，雍正登基的第14天，便下了一道收缴前朝密折的谕旨，使密折逐步形成了一种固定的文书制度。在雍正钦定的规章里，从缮折、装匣、传递、批阅、发回本人，再缴进宫中，都有一定的程序。按照密折的内容，分别规定用素纸、黄纸、黄绫面纸、白绫面纸四种缮写，并使用统一规格的封套。密折须本人亲笔，不得外传，否则治罪。臣工缮写完后，加以封套、固封，装入特制的折匣，用宫廷锁匠特制的铜锁锁住，坊间锁匠配制的钥匙是绝对打不开密折匣的。

在密折的内容上，较之以前更为丰富了，最重要的是他们利用它商讨政务。雍正皇帝说：“本章所不能尽者，则奏折可以详陈；而朕谕旨所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止。”臣下可以将拿不准的问题提出来，请皇帝裁夺；皇帝对不了解的或不懂得的问题，可以询问臣下，以增长见识，做出决断。雍正朝的许多重大政事，如前述的摊丁入亩政策，就是在雍正与黄炳、李维钧等疆吏、中央九卿间通过密折反复筹商而最后定下来的。

自雍正把密折制度化以后，地方官有机要事务都撰拟奏折，经过皇帝朱批，认可了，才写题本做正式报告。这样题本就成了官样文章，价值大大降低。密折代替了原来题本的作用。官员上密折的也越来越多，使它成为主要的官方文书。这一制度坚持到清末。

给皇帝上密折是一种特权更是一种荣誉。现存最早的奏折是康熙三十二年的奏折。当时有资格上奏的只是由中央派到地方上的常设官员，他们大多是皇帝家臣。如江宁、苏州织造。终康熙一朝密奏者只有百余人。而雍正朝却多达1100多名，并逐步扩大到各省督抚、藩、臬、提、镇等。何等官职才有资格密奏，谁也说不清。与其说依品级，不如说视与皇帝的关系而定。到了雍正后期，甚至连知府、同知副将等一些微职也可特许准奏。

上密折是特权，有权利就有义务，臣子们在洋洋得意于自己恩宠的同时，不知不觉中把前程也付之于这一奏折了。奏折的内容千殊万别，上自军国要务，下至身边琐事，无所不包。雍正朝的密折不但用来陈事，还用来荐人。雍正对官员的选用、罢黜极为留意，他曾一再透露：“朕惟治天下之道，首重用人。”

雍正考察地方的吏治，着重点是对地方的官吏的检查。他给官员授权，允许越境奏事；可以越级监视，上下牵制，这种方法使雍正了解到很多的情况。诸如地方政事的好坏，官员中谁认真负责，谁搪塞敷衍。也使为官者人人震慑，不敢轻蹈法网。但是，雍正很讲究体制，他不允许下级超越职权。他一再告诫臣子：“今许汝密折奏事，切毋藉此挟制上司，而失属官之体。”

密折作为君臣间的私人通讯，可以无话不谈；臣下献议，皇帝先睹为快，可以通达下情，直接批上自己的意见；国家有所兴荣，臣下有不同看法，也可以婉转谏劝。密折制只是一种文书制度。它虽是无形的，但比之某个官衙的设置所产生的影响，却远远超出一般的衙门的兴废。